Posicionamentos estaduais sobre IBS e CBS na base do ICMS revelam divergências

A Secretaria do Estado de São Paulo (SEFAZ/SP) divulgou, recentemente, Consulta Tributária sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS. 

A consulta formulada por contribuinte do setor de distribuição de energia elétrica questionou se, diante da implementação gradual dos novos tributos instituídos pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentados pela Lei Complementar nº 214/2025, os valores correspondentes ao IBS e à CBS deveriam integrar a base do ICMS no exercício de 2026, considerando que não haverá recolhimento efetivo das alíquotas-teste.

A autoridade fiscal esclareceu que, em regra, a base de cálculo do ICMS corresponde ao valor total da operação, incluindo todos os tributos incidentes, conforme artigo 13 da LC nº 87/1996. Assim, quando exigíveis, IBS e CBS devem compor essa base, pois substituem PIS e COFINS, que sempre integraram o cálculo do imposto estadual.

Contudo, para 2026, a LC nº 214/2025 prevê alíquotas simbólicas e dispensa de recolhimento, com compensação integral com PIS e COFINS. Por isso, concluiu-se que, especificamente nesse ano, IBS e CBS não integrarão a base do ICMS, permanecendo nela apenas PIS e COFINS. 

O fundamento principal foi a interpretação sistemática da LC nº 87/1996, da LC nº 214/2025 e do ADCT, garantindo neutralidade tributária e evitando redução artificial da arrecadação estadual.

No mesmo sentido, a Secretaria de Fazenda do Distrito Federal (SEFAZ/DF), ao analisar consulta semelhante, também entendeu que, para o exercício de 2026, os valores correspondentes ao IBS e à CBS não devem compor a base de cálculo do ICMS. 

A SEFAZ/DF destacou que a legislação distrital (Lei nº 1.254/1996 e RICMS/DF) define como base o valor da operação final, mas não há previsão expressa para inclusão desses novos tributos. 

Considerando que a EC nº 132/2023 e a LC nº 214/2025 estabelecem compensação ou dispensa de recolhimento das alíquotas-teste, concluiu-se que não há fundamento jurídico para ampliar a base do ICMS nesse período. O parecer reforçou que a reforma tributária não visa aumentar a carga tributária, mas apenas calibrar os novos tributos, razão pela qual a inclusão seria indevida.

Conforme divulgamos anteriormente, a SEFAZ de Pernambuco já havia se manifestado sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS, porém o entendimento foi distinto.

Na consulta respondida pela SEFAZ/PE (Resolução de Consulta nº 39/2025), foi exarado entendimento de que esses tributos devem compor a base de cálculo do ICMS, inclusive no período de transição da reforma tributária. 

A autoridade fiscal destacou que o artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 continua aplicável, definindo que a base do ICMS é o valor total da operação, abrangendo todos os encargos cobrados do destinatário. Como IBS e CBS são tributos indiretos repassados ao consumidor, concluiu-se que integram a base do imposto estadual.

O parecer também ressaltou que a Nota Técnica ENCAT nº 2025.002 não tem força normativa para alterar a legislação do ICMS, servindo apenas como orientação operacional. 

Além disso, mencionou o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025, que propõe excluir expressamente IBS e CBS da base do ICMS, mas, enquanto não houver alteração legislativa, prevalece a regra atual. Assim, mesmo durante o período de testes da reforma, os valores correspondentes ao IBS e à CBS devem ser considerados na base de cálculo do ICMS.

Esse posicionamento diverge diretamente das manifestações da SEFAZ/SP e da SEFAZ/DF, que entenderam pela não inclusão dos novos tributos na base do ICMS em 2026. 

Para o Estado de São Paulo e o Distrito Federal, a lógica da reforma tributária e das normas transitórias é evitar qualquer aumento artificial da carga tributária, especialmente porque as alíquotas-teste dos novos tributos não geram recolhimento efetivo e são compensadas com PIS e COFINS. Logo, a inclusão desses valores na base do ICMS seria incompatível com o objetivo de neutralidade fiscal previsto na Emenda Constitucional nº 132/2023 e na Lei Complementar nº 214/2025.

A divergência interpretativa entre os Estados evidencia um cenário de insegurança jurídica durante a fase de transição da reforma tributária. Enquanto Pernambuco sustenta que a regra geral do artigo 13 da Lei Kandir permanece aplicável até que haja alteração legislativa expressa, São Paulo e Distrito Federal adotam uma leitura sistemática que privilegia a neutralidade e a lógica compensatória do período de testes.

Essa divergência reforça a necessidade de acompanhamento contínuo das futuras alterações normativas e da evolução dos projetos legislativos, como o PLP nº 16/2025, que busca excluir expressamente IBS e CBS da base do ICMS, mas ainda não foi aprovado.

A equipe tributária da ZNA está à disposição para esclarecimentos adicionais.